24 juin 2018 Alors que le gouvernement vient de lancer sa consultation sur la réforme des retraites, quatre économistes analysent la situation Une réforme ambitieuse sur un terrain miné Retraites, ce qui est en jeu Pour obtenir l'adhésion des Français, le gouvernement doit se fixer un calendrier précis et organiser un dialogue approfondi, rappelle l'économiste Xavier Chojnicki Avec le lancement de la consultation citoyenne sur la réforme des retraites, le 31  mai, le temps est à présent venu de transformer une belle promesse de campagne électorale – 1 euro cotisé doit donner les mêmes droits à tous – en une réforme ambitieuse du système de retraite français. Mais que nous promet-on au final ? L'objectif est clair : il faut rendre plus lisible un système actuellement jugé comme étant très complexe, caractérisé par la cœxistence d'une multitude de régimes aux règles de calcul différentes,source dans l'esprit de beaucoup de Français d'un soupçon d'iniquité (pourtant relativement peu fondé), voire même, pour les plus jeunes générations, d'une perte de confiance dans la capacité du système actuel de leur offrir un jour une retraite décente. Le tout en garantissant de ne toucher ni à l'âge de départ à la retraite ni au niveau des pensions. Un beau chantier en perspective. Surtout quand on se remémore les remous qu'ont pu provoquer certaines des précédentes réformes. En effet, cette réforme est loin d'être la première, mais l'objectif a ici clairement changé. Depuis 1993, plusieurs réformes d'importance variable se sont succédé, venant modifier quelques paramètres-clés du système : durée de cotisation, calcul du salaire de référence, indexation des pensions, conditions d'âge sur le départ à la retraite. La finalité était globalement toujours la même : assurer la solvabilité des différents régimes de retraite à long terme. Bien que ce problème de solvabilité ne soit pas encore totalement réglé – si l'on en croit les exercices de projection réalisés par le Conseil d'orientation des retraites (COR) – ou tout du moins reste très dépendant de la croissance économique future, l'objectif de la réforme de 2019 est (en principe) tout autre. Il s'agit ici d'harmoniser les règles de calcul entre régimes. Face à la méfiance des Français, mieux vaut donc ne pas courir deux lièvres à la fois et chercher à traiter également, sans l'annoncer, de la question de l'équilibre financier à long terme. Rendre le système plus lisibleRendre le système plus lisible, mais sous quelles modalités techniques ? Dans le système français actuel (dit par annuités), la pension de base dépend du salaire de référence et du nombre de trimestres de travail validés. Le taux de remplacement est minoré lorsque le nombre de trimestres validés est inférieur au nombre requis (décote) et majoré dans le cas inverse (surcote). Le problème est que ces règles ne sont pas les mêmes selon les régimes et que, donc, la pension reçue ne reflète pas toujours fidèlement les sommes qui ont été cotisées. Pour que ce soit le cas, deux options techniques s'offrent au gouvernement. Tout d'abord, celle d'un système par points (comme en Allemagne), où la pension est déterminée comme le produit du nombre de points acquis par l'assuré – celui-ci dépendant des cotisations versées par l'assuré pendant sa carrière – et la valeur du point. En France, les régimes complémentaires ARRCO et Agirc fonctionnent déjà sous ces modalités. La deuxième option est celle d'un système par comptes notionnels (comme en Suède ou en Italie), où les pensions de chaque individu sont calculées de façon à égaliser la valeur des cotisations qu'il a versées et la valeur des pensions qu'il va recevoir au cours de sa période de retraite. Le principe de base est donc inspiré de la capitalisation, les cotisations acquittées chaque année étant virtuellement créditées sur un compte individuel, mais le financement demeure bien par répartition. Les régimes par points et en comptes notionnels sont très proches dans leur philosophie : toutes les cotisations versées ouvrent des droits supplémentaires et la pension est proportionnelle au total des cotisations versées. L'objectif initial – 1 euro cotisé doit donner les mêmes droits à tous – est donc rempli. De par leur côté contributif, ces deux systèmes introduisent un mécanisme d'incitation à rester sur le marché du travail beaucoup plus lisible que l'actuel système de décotes/surcotes. Le système en comptes notionnels dispose également d'une capacité d'autorégulation face aux mutations démographiques et économiques : toute anticipation ou report de l'âge de la retraite n'a pas d'effet sur la situation financière du régime ; tout accroissement de l'espérance de vie est automatiquement répercuté par une baisse du taux de remplacement ; toute modification du rythme de croissance économique est progressivement intégrée dans le calcul des pensions. C'est pourtant le système par points qui semble tenir la corde pour le haut-commissaire à la réforme des retraites, Jean-Paul Delevoye. Ce qui revient finalement à préférer garder les mains sur le manche plutôt que d'appuyer sur le mode pilotage automatique. Ce qui permet surtout de continuer à reconnaître un véritable rôle aux partenaires sociaux dans le pilotage du système. Une fois posée la philosophie générale de la réforme, à laquelle semblent adhérer les Français si l'on en croit les récentes enquêtes d'opinion, sur quoi doivent donc porter les négociations à venir ? Il y a d'abord la question du calendrier. Nul besoin de se précipiter puisque l'objectif n'est pas financier. Il faut prendre le temps du dialogue et faire un effort de pédagogie pour expliquer les apports d'une telle réforme. Prendre le temps aussi de définir les modalités de reconnaissance des droits acquis (issus des cotisations à l'ancien système) de sorte à ce que n'apparaisse pas un sentiment d'opposition entre gagnants (ceux dont la situation sera mieux valorisée par la nouvelle formule) et perdants (ceux pour qui les anciennes règles étaient plus favorables) de la réforme. Il faut aussi se fixer un calendrier précis et crédible de transition de l'ancien vers le nouveau système : ni trop long, pour bénéficier rapidement des bienfaits de la réforme, ni trop court, pour éviter de mettre dans l'incertitude les générations les plus proches de la liquidation de leur retraite. Enfin, il faut régler la question de la cohabitation d'un système devenant purement contributif (et donc par définition peu redistributif) avec la nécessaire intégration d'éléments non contributifs (congés maternité, périodes de maladie ou de chômage, prise en compte de la pénibilité). Ne nous y trompons pas, ce sont bien ces éléments qui rendront acceptable (ou non) cette réforme par les Français. Xavier Chojnicki © Le Monde

24 juin 2018 Le gouvernement fait fausse route Emmanuel Macron poursuit comme unique objectif de faire baisser la part des retraites dans le produit intérieur brut, estime l'économiste Jean-Marie Harribey Le gouvernement s'apprête à réformer les retraites. Les réformes précédentes n'ont-elles pas atteint leur objectif ? Le cumul des mesures (allongement continu de la durée de cotisation, report à 62 ans de l'âge de départ, calcul des pensions sur la base des 25 meilleures années de salaire, indexation sur les prix et non plus sur les salaires…) a limité le déficit global des caisses de retraite au prix d'une baisse inexorable, à l'avenir, du niveau des pensions. Le haut-commissaire chargé par le gouvernement de préparer la réforme, Jean-Paul Delevoye, vient d'adresser aux syndicats un document de travail qui montre qu'en croisant les deux critères que sont le niveau relatif des pensions par rapport aux salaires des actifs et la part de solidarité du système, la France est à la meilleure place de tous les pays de l'OCDE. Alors pourquoi cette réforme ? La réponse est contenue dans les rapports du conseil d'orientation des retraites (COR) de 2017. Le système de retraite représente 14  % du produit intérieur brut annuel. Ce qui est jugé trop élevé. Il faut diminuer cette part au nom de la baisse des dépenses publiques et sociales. Comme les réformes paramétriques précédentes ne sont pas parvenues à réduire cette part, le stratagème consiste à ouvrir une réforme " structurelle ". C'est là que le cynisme confine avec l'absurdité. Puisque les pensions sont désindexées de l'évolution des salaires, plus la croissance économique est forte, plus les pensions seront déconnectées et représenteront une part plus faible dans le produit intérieur brut (PIB). Ainsi, d'après le COR, si la croissance économique est en moyenne de 1,8  % par an pendant le prochain demi-siècle, la part des pensions baissera de 14  % à 11,7  %. Mais si la croissance n'est que de 1  % en moyenne, la part des pensions dans le PIB montera jusqu'à 14,5  %. Or, les prévisions parlent d'une croissance très modérée. Donc, il s'agit de mettre à bas le système actuel. Comment ? En le remplaçant soit par un système par points, soit par un système dit par comptes notionnels. Leur élément commun est d'en finir avec la durée de cotisation et son montant connu à l'avance, l'âge de la retraite et un taux de remplacement (pension par rapport au salaire) garanti. Rappelons que, jusqu'à la réforme de 1993, les cotisations étaient définies à l'avance, avec au final un taux de remplacement d'environ 75  % pour les carrières complètes, régimes spéciaux inclus. Le président Macron a promis qu'un euro de cotisation donnerait le même droit à tous, et qu'ainsi il n'y aurait plus d'inégalités ni de déficits. C'est doublement faux. Un système par comptes notionnels, comme en Suède, fera intervenir l'espérance de vie dans le calcul de la pension : plus vous partirez tôt en retraite, plus celle-ci sera faible. Or les personnes qui ont des faibles salaires, les travaux les plus pénibles ou les emplois les plus précaires seront incitées à travailler le plus longtemps possible, au risque de mourir prématurément. En rattachant strictement la pension avec la cotisation, on renforce la contributivité et on restreint la part de solidarité. Comme les femmes en sont les principales bénéficiaires, on entrevoit déjà le risque de double peine pour elles qui sont moins payées et subissent les temps partiels. Les retours de l'expérience suédoise sont d'ailleurs éloquents : le système se révèle inégalitaire, pénalise les femmes et les travailleurs aux carrières heurtées et comme le note l'ex-premier ministre, " il donne des pensions trop basses "… Trois pistes progressistesLa seconde erreur est de laisser croire qu'un système par points ou par comptes notionnels échappe aux contraintes démographiques et économiques. Mais c'est absolument faux : aucun miracle n'est à attendre d'un système face à un vieillissement de la population ou à une récession économique. Car tout système de retraite (même par capitalisation) ne peut que répartir la richesse produite par la population active. Il s'ensuit que toute société a le devoir de veiller à chaque instant à la meilleure répartition des revenus entre les divers besoins sociaux. On comprend la volonté cachée du gouvernement : baisser la part des pensions, éviter un débat sur la répartition du fruit du travail, retirer du système de retraites les dispositifs de solidarité et faire la place à la capitalisation. Déjà ressortent les propositions pour des fonds de pension ou l'épargne-retraite. Le débat qui s'annonce sera rude, tellement le président veut faire de la France une " start-up nation ". Pourtant, à l'opposé de son projet de retraites, des possibilités d'amélioration progressiste existent. Trois pistes pourraient être ouvertes. D'abord, unifier par le haut les différents régimes en fixant un taux de remplacement minimum, allant en décroissant depuis le smic jusqu'à " x fois " le plafond de la Sécurité sociale. Ensuite, augmenter progressivement le taux de cotisation vieillesse pour suivre l'évolution démographique ; et mieux, élargir l'assiette des cotisations pour y inclure la fraction des profits qui n'est pas investie mais distribuée. Enfin, pour avoir un bon système de retraite et, au-delà, une bonne protection sociale, l'emploi doit redevenir une priorité absolue, et cela d'autant plus qu'on ne peut plus miser sur la croissance économique, compte tenu de l'impératif écologique. On touche là l'imbrication des problèmes : une politique répondant aux besoins sociaux d'avenir est incompatible avec une politique en faveur de la finance. Jean-Marie Harribey © Le Monde

24 juin 2018 Le choix du temps long Pour l'économiste Audrey Rain, en faisant le choix d'une réforme en profondeur, le gouvernement pose les bonnes questions. Reste à y apporter les bonnes réponses La réforme annoncée qui vise à modifier en profondeur le système de retraite peut, de façon légitime, susciter des interrogations, mais ces inquiétudes pourraient être aisément levées. Cette réforme constitue aussi une occasion pour corriger les actuelles imperfections du système. D'un côté, elle pourrait permettre d'améliorer les dispositifs de solidarité existants et leur articulation avec les mécanismes contributifs. De l'autre, elle devrait assurer l'équilibre financier du système à long terme, ce qui n'implique en aucun cas une restriction de la gouvernance politique. L'engagement selon lequel " chaque euro cotisé donne les mêmes droits " semble interprété par certains comme la perte des mécanismes de solidarité existants. Or, cette observation s'appuie sur un constat inexact : si le système actuel de retraite réduit les inégalités salariales observées au cours des carrières individuelles, c'est au moyen de dispositifs dits " non contributifs ". Ces mécanismes assurent les individus en cas d'accidents de carrière ou par des minima de pension. En revanche, le cœur du système – la formule de calcul des pensions – est antiredistributif, comme l'a montré une étude de l'Insee. La règle des vingt-cinq meilleures années constitue un exemple pertinent. En conservant la dynamique actuelle de revalorisation des retraites,une étude montre que ce mécanisme permet aux individus dont les carrières sont les plus ascendantes de percevoir une meilleure pension par rapport à leur cotisation, et pénalise les salariés dont les fins de carrière sont plus difficiles. La réforme envisagée du système offre la possibilité de corriger de telles imperfections en permettant, par la suite, une meilleure allocation des fonds consacrés aux dispositifs non contributifs. En effet, distinguer de manière plus stricte les droits contributifs des droits non contributifs constitue une opportunité de repenser les dispositifs actuels de solidarité : un rapport de l'Institut des politiques publiques souligne que les droits familiaux et conjugaux manquent en partie leur objectif de réduire les inégalités de pension entre hommes et femmes. Pilotage indispensableUn autre pan de l'architecture des dispositifs de solidarité concerne le maintien de droits contributifs pour les assurés ayant peu cotisé pendant leur carrière et éligibles au minimum vieillesse. Un complément d'un minimum de pension individuel pourrait être pensé afin de garantir une pension bonifiée aux individus ayant cotisé une part substantielle de leur carrière. La mise en place de " stabilisateurs automatiques " génère aussi une inquiétude, dans la mesure où cela signifierait la fin de la gouvernance politique. L'enjeu de tels mécanismes est l'ajustement du système aux chocs démographiques ou économiques : les réformes précédentes ont mis en place des leviers pour contenir la hausse des dépenses de retraite sans, finalement, assurer l'équilibre à long terme du système. Rappelons que, selon les conditions actuelles, pour assurer l'équilibre en  2050, il faut que le taux de croissance atteigne au moins 1,3  % chaque année. Des règles de pilotage sont donc indispensables pour assurer le maintien de l'ensemble, concernant les règles d'indexation des droits acquis, d'évolution des conditions de liquidation, ou le mode de revalorisation des pensions. La définition de ces règles repose d'ailleurs sur des choix sociaux essentiels, issus du débat démocratique : le partage entre actifs et retraités ou encore le choix du taux de cotisation. Assurer des garanties sur la soutenabilité du système de retraite à long terme constitue un engagement politique fort. Une fois ces mécanismes intégrés, quel que soit le système, celui-ci doit permettre de maintenir l'équilibre financier malgré les évolutions démographiques (augmentation de l'espérance de vie, évolution de la fécondité et des migrations) et les chocs économiques (chômage, baisse du PIB). Dans un système en comptes notionnels, mis en place en Suède ou en Italie, l'évolution de l'espérance de vie par génération est prise en compte pour déterminer l'évolution du taux de liquidation. Dans un système par points, il serait possible de faire évoluer le taux de liquidation en fonction du ratio démographique (ratio entre la population retraitée et la population active), comme c'est le cas en Allemagne, par exemple. D'autres questions sont encore légitimes : la manière dont seront comptabilisés les droits acquis dans l'ancien système ou le degré et la vitesse de la convergence entre les différents régimes existants, par exemple. Le choix d'un horizon long pour la conception (2019) et la mise en application de cette réforme (2025) est de nature à rassurer sur ce point. Ce temps long, assez rare en politique, donne l'opportunité de réfléchir aux grandes questions du système de retraite : quel arbitrage entre niveau des pensions, âge de départ à la retraite et taux de cotisation dans un contexte d'allongement de l'espérance de vie ? Quelle solidarité entre générations et au sein même d'une génération ? Plutôt que sur la forme ou la gouvernance du système, ou sur une prétendue suppression de la solidarité, souhaitons que le débat démocratique s'engage sur ces questions essentielles. Audrey Rain © Le Monde

24 juin 2018 Disrupter n'est pas gagner Ouverture à la capitalisation, départ à 63 ans et allongement de la durée de cotisation restent des pistes nécessaires pour sauver le système, estime Victor Poirier, de l'Institut Montaigne Dans ce quinquennat, 2019 sera une année-clé. A défaut du rapport du Comité action publique 2022, le projet de loi de finances, discuté dès cet automne, devra contenir des éléments substantiels de transformation, si la France veut respecter ses engagements budgétaires. Deux mille dix-neuf est aussi l'année choisie par l'exécutif pour la réforme des retraites, qui s'annonce des plus délicates. Dans le programme du candidat Macron, ce chantier, majeur pour les finances publiques du pays, était pourtant très peu documenté. Seule l'annonce choc de la fin des réformes paramétriques y figurait, au bénéfice d'une réforme systémique. Le tout est prévu en un an, là où les Suédois, souvent cités comme exemple, ont mené des négociations pendant près d'une décennie avant d'aboutir à leur réforme de 1998. A cet égard, la méthode retenue par l'exécutif, celle d'une concertation conduite par un haut-commissaire compétent et rassurant, envoie un signal encourageant. Sur le fond, les enjeux sont connus. Ils peuvent être résumés en trois volets qui devront guider les décisions à venir. Notre modèle est aujourd'hui généreux et coûteux. En  2015, le niveau de vie médian des retraités est plus élevé que celui de l'ensemble de la population, tandis que 316  milliards d'euros de pensions de retraite ont été versés en  2017, soit 13,8  % du PIB… contre 10  % en moyenne dans l'Union européenne. Il est aussi difficilement lisible et inéquitable. On compte aujourd'hui près d'une quarantaine de régimes de retraite. Les différences de traitement existantes – âge d'ouverture des droits, méthode de calcul des prestations – entraînent complexité et injustice, certains pouvant être favorisés selon qu'ils auraient effectué leur carrière dans le public ou dans le privé. Enfin, il est déséquilibré et insoutenable. Selon le rapport du conseil d'orientation des retraites (COR) de juin  2018, le solde financier du système restera négatif au moins jusqu'en  2040, voire plus tard si la croissance des revenus d'activité venait à ralentir. Ces difficultés découlent d'une évolution démographique particulière : gains significatifs d'espérance de vie – de l'ordre de trois mois par an – et dégradation du ratio actif/retraités (2,33 actifs pour un senior en  2010 ; 1,61 actif pour un senior en  2030) feront peser un poids toujours plus important sur les jeunes générations. Politiquement inacceptableToutes choses égales par ailleurs, la France est aujourd'hui la championne du temps passé à la retraite au sein de l'OCDE. Les hommes passent en moyenne 23 ans à la retraite et les femmes 27,2 ans, soit cinq années de plus que la moyenne des pays développés. Dans ce contexte, le mécanisme de solidarité, fondement de notre système de retraites, s'apparente désormais à un transfert de moins en moins défendable des jeunes générations vers les plus âgées. Cet horizon est politiquement inacceptable. Malgré leurs imperfections, les nombreuses réformes précédentes, paramétriques, ont su répondre aux enjeux de court terme et démontrer que notre système n'était pas irréformable. La " transformation " à venir, promise par Emmanuel Macron, souhaite désormais répondre aux défis de long terme. Mais, quelle que soit sa nature, celle-ci ne pourra faire l'économie de plusieurs questions-clés. Le caractère systémique de cette réforme ne signifie pas nécessairement que celle-ci parviendra à sauver notre système de retraites par répartition. Comme l'Institut Montaigne le souligne dans sa note " Retraites : pour une réforme durable ", un certain nombre de mesures urgentes auraient pu être prises afin de consolider le système actuel, avant même d'engager un tel chantier : adapter les paramètres du régime aux évolutions de la société en portant l'âge de départ à 63 ans et la durée de cotisation pour une retraite à taux plein à 43 ans d'ici à 2022 ; faire converger les régimes public et privé ; ouvrir le débat encore trop tabou de la participation des citoyens et de la retraite par capitalisation. Le choix de l'exécutif s'est porté sur une transformation en profondeur : il faudra néanmoins trouver le courage de prendre ces sujets de front. Si elle ne veut pas sacrifier l'avenir, la transformation du modèle devra répondre à une logique d'objectifs et non à une logique de moyens. Elle devra s'appuyer sur une méthode irréprochable, un cap précis et une ambition à la hauteur des enjeux. Elle ne devra pas agir comme un paravent et masquer les enjeux d'équilibre financier. Efficacité, lisibilité et équité devront en être les principes directeurs. Sans quoi la " transformation " n'a aucune chance d'être acceptée par nos concitoyens. Victor Poirier © Le Monde